فتوى مجلس الدولة بشأن مدى أحقية الجمعيات التعاونية الاستهلاكية في الدخول في المناقصات والمزايدات

 

فتوى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة بشأن الإفادة بالرأي القانوني في مدى أحقية الجمعية التعاونية الاستهلاكية الأساسية لأهالي دار السلام، والاتحاد التعاوني الاستهلاكي الإقليمي ببورسعيد في الدخول في المناقصات والمزايدات التي تطرحها الجهات الخاضعة لأحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم (89) لسنة 1998 ..

فتوى مجلس الدولة رقم 78  لسنة 2017  - بتاريخ جلسة: 27/12/2017

 

فتاوى مجلس الدولة - الفتوى رقم   78  لسنة 2017

نص الفتوى

بسم اللــــه الرحمـــن الرحيــــم

                                ملف رقم : 54/1/565

الــســـيـد الأســـتـاذ / وزيــر الـمــالــيـة

تحية طيبة.. وبعد،

فقد اطلعنا على كتابكم رقم (1239) المؤرخ 19/8/2015، بطلب استطلاع رأى الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بشأن مدى أحقية الجمعية التعاونية الاستهلاكية الأساسية لأهالي دار السلام، والاتحاد التعاوني الاستهلاكي الإقليمي ببورسعيد فى الدخول فى المناقصات والمزايدات التى تطرحها الجهات الخاضعة لأحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم (89) لسنة 1998 .

وحاصل الوقائع - حسبما يبين من الأوراق – أن كلا من شركة نبيل فوزى عزيز للتوريدات والاستيراد، والشركة العربية للتوريدات والتجارة والاستيراد والتصدير ببورسعيد تقدمتا بشكوى إلى مكتب متابعة التعاقدات الحكومية المنشأ بوزارة المالية بموجب قرار رئيس مجلس الوزراء رقم (3549) لسنة 1998، بشأن تضررهما من دخول الجمعية التعاونية الاستهلاكية الأساسية لأهالي دار السلام، والاتحاد التعاوني الاستهلاكي الإقليمي ببورسعيد فى المناقصة العامة رقم (11) للعام الجامعي 2014/2015 لتوريد أغذية بنظام المجموعات الغذائية لوحدات التغذية التابعة لجامعة بورسعيد، على أساس عدم أحقية الجمعيات والاتحادات التعاونية الاستهلاكية المنصوص عليها فى قانون التعاون الاستهلاكي الصادر بالقانون رقم (109) لسنة 1975 فى الدخول فى المناقصات التى تطرحها الجهات الخاضعة لأحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات المشار إليه.

ولدى دراسة المكتب آنف الذكر هاتين الشكويين ثار خلاف في الرأي حول مدى أحقية وحدات التعاون الاستهلاكي المنصوص عليها فى قانون التعاون الاستهلاكي المشار إليه فى الدخول فى المناقصات والمزايدات التى تطرحها الجهات الخاضعة لأحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات سالف الذكر، لذلك طلبتم استطلاع رأى الجمعية العمومية فى هذا الشأن.

رأى الجمعية العمومية

ونفيد:

أن الموضوع عُرض على الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع برئاسة السيد المستشار النائب الاول لرئيس مجلس الدولة - رئيس الجمعية العمومية للمجلس بجلستها المعقودة فى 27 من ديسمبر عام 2017م، الموافق 9 من ربيع الآخر عام 1439هـ؛ فتبين لها أن المادة (1)من قانون التعاون الاستهلاكي الصادر بالقانون رقم (109) لسنة 1975 تنص على أن: "التعاون الاستهلاكي فرع من القطاع التعاوني يعمل على توفير السلع والخدمات الاستهلاكية للأعضاء بمستوى الجودة الأعلى وسعر التكلفة الأقل فى ظل المبادئ التعاونية وفى إطار الخطة العامة للدولة"، وأن المادة (2) منه تنص على أن: "الجمعيات التعاونية الاستهلاكية منظمات جماهيرية ديمقراطية تتكون طبقا لأحكام هذا القانون من المستهلكين للسلع أو الخدمات للعمل على تحقيق مطالب أعضائها اقتصاديا واجتماعيا بعقد الصلات المباشرة بين المنتج والمستهلك"، وأن المادة (6) منه تنص على أن: "وحدات التعاون الاستهلاكي هى: (أ) الجمعيات التعاونية الاستهلاكية الأساسية. (ب) الاتحادات التعاونية الاستهلاكية الإقليمية. (ج) الجمعيات التعاونية الاستهلاكية العامة. (د) الاتحاد التعاوني الاستهلاكي المركزي"، وأن المادة (7) منه تنص على أن: "تؤسس الجمعية التعاونية الأساسية من عشرة أفراد على الأقل بصفتهم مستهلكين للسلع أو الخدمات...".

وأن المادة (8) منه تنص على أن: "يؤسس فى كل محافظة يصدر بتعيينها قرار من الاتحاد التعاوني الاستهلاكي المركزي اتحاد تعاوني إقليمي تنضم إليه جميع الجمعيات التعاونية الأساسية التى تمارس نشاطها داخل نطاق المحافظة. وإلى أن تنشأ هذه الاتحادات الاقليمية يباشر الاتحاد التعاوني الاستهلاكي المركزي الاختصاصات المقررة لها طبقا لأحكام هذا القانون".

وأن الفقرة الأولى من المادة (11) منه تنص على أن: "تسرى على الجمعيات العامة وعلى الاتحادات التعاونية فى غير ما ورد فى شأنه نص خاص فى هذا القانون الأحكام الخاصة بالجمعيات التعاونية الأساسية"، وأن المادة (12) منه تنص على أن: "تتبع فى تأسيس وشهر الجمعية التعاونية الاستهلاكية الإجراءات الآتية:

(1) يضع طالبو التأسيس النظام الداخلي للجمعية ويوقعون عليه وعلى عقد التأسيس،... (2) ...

(7) تكتسب الجمعية التعاونية الشخصية الاعتبارية بمجرد شهر ملخص عقد تأسيسها ونظامها الداخلي،

ويقع باطلا كل نشاط يباشره طالبو التأسيس باسم الجمعية قبل هذا الشهر..."، وأن المادة (13) من القانون ذاته تنص على أن: "يضع الوزير المختص - بعد أخذ رأى الاتحاد التعاوني الاستهلاكي المركزي - القواعد الواجب مراعاتها فى إعداد النظام الداخلي للجمعية.

ويجب أن يشتمل هذا النظام على البيانات الآتية:

(1) اسم الجمعية بما يدل على صفتها التعاونية ومقرها. (2) منطقة عمل الجمعية وقواعد إنشاء الفروع والمكاتب خارج منطقة عملها. (3) أغراض الجمعية وتحديد نوع النشاط الذى تباشره. (4) ..."، وأن المادة (24) منه

تنص على أن: "تباشر الجمعية التعاونية الأساسية نشاطها فى أحد مجالي توفير السلع أو الخدمات الاستهلاكية. ولا يجوز للجمعية مباشرة نشاط غير منصوص عليه فى نظامها الداخلي"، وأن المادة (29) منه تنص على أن: "تعفى الجمعيات التعاونية من التأمين المؤقت والنهائي فى المناقصات والمزايدات التى تطرحها الأشخاص الاعتبارية العامة والوحدات الاقتصادية التابعة للمؤسسات العامة. ويجوز للجهات المنصوص عليها فى الفقرة الأولى التعامل مع الجمعيات التعاونية فى مجالى التوريد وأداء الخدمات بطريق الأمر المباشر دون التقيد بالحدود القصوى المنصوص عليها فى قانون المناقصات والمزايدات"، وأن المادة (31) منه تنص على أن: "يتولى الاتحاد التعاوني الإقليمي الإشراف والرقابة على الجمعيات المنتمية إليه، ويباشر على الأخص المسئوليات الآتية فى دائرة المحافظة:

(أولا) إعداد الإحصاءات والبيانات الخاصة بالتعاون الاستهلاكي. (ثانيا) عقد المؤتمر التعاوني الاستهلاكي بالمحافظة... (ثالثا) حماية مصالح الجمعيات المنتمية إليه بجميع الوسائل، ويشمل ذلك: (1) تمثيل البنيان التعاوني الاستهلاكي داخل المحافظة. (2) ... (رابعا) مراقبة انتظام وحسن سير العمل بالجمعيات التعاونية المنتمية إليه، ويشمل ذلك:

(1) ... كما يباشر الاتحاد التعاوني الإقليمي أوجه النشاط الأخرى والتى يفوضه فيها الاتحاد التعاوني الاستهلاكي المركزي والجمعيات العامة"، وأن المادة (34) منه تنص على أن: "الجمعية العمومية هى السلطة العليا فى الجمعية ..."، وأن المادة (40) منه تنص على أن: "تُدعى الجمعية العمومية الاستثنائية للنظر فيما يأتي:

(1) تعديل النظام الداخلي. (2) ... ولا تنفذ قرارات الجمعية العمومية الاستثنائية إلا بعد قيدها فى السجل المعد لذلك فى المركز الرئيسي للجهة الإدارية المختصة ونشرها فى الوقائع المصرية"، وأن المادة (52) منه تنص على أن: "يحظر على عضو مجلس إدارة الجمعية ما يأتى: (1) أن ينافس الجمعية بأن يتقدم باسمه - سواء لحسابه أو لحساب غيره - أو باسم من يعول، بعطاءات تتصل بنشاط الجمعية فى المزايدات أو المناقصات أو الممارسات التى تُعلن عنها الحكومة والهيئات العامة والمؤسسات العامة ووحدات القطاع العام وهيئات الإدارة المحلية. (2) ...".

وأن المادة (91) منه تنص على أن: "تُعفى الجمعيات التعاونية من: (1) الضرائب على الأرباح التجارية والصناعية وعلى المهن غير التجارية. (2) ..."..

واستعرضت الجمعية العمومية ما جرى به إفتاؤها من أن الأهلية التى تتمتع بها الأشخاص الاعتبارية هي بالضرورة أهلية منضبطة نصًا بالقانون، لارتباط تلك الأهلية الحتمي بالطبيعة القانونية للشخص الاعتباري، وبطبيعة أنشطتها وأهدافها ووظائفها، فلا يجوز لها مجاوزة هذه الأهداف، ولا أن تباشر ما لم يؤذن لها به فى نص صريح.

فالقانون هو الذى ينشئ الشخصية القانونية، وهو الذى يحدد لها مجال نشاطها وهيئة وظائفها وأهدافها، والقانون فى ذلك لا يمنحها من الأهلية القانونية إلا القدر الذى يمكنها من ممارسة أنشطتها وأهدافها، ومن ثمّ يغدو الأصل المحتكم إليه بشأن الأشخاص الاعتبارية هو الحظر، ما لم ينص قانونًا على الإباحة، فنص القانون هو الذى يمنح قدر القوامة وحدّ الأهلية الذى يتمتع به الشخص الاعتباري، وفى إطار ما يقرره القانون فى هذا الخصوص تدور مكنات الشخص الاعتباري وسلطاته.

واستظهرت الجمعية العمومية مما تقدم، أن المشرع فى قانون التعاون الاستهلاكي المشار إليه عدّ التعاون الاستهلاكي فرعًا من فروع القطاع التعاوني، يعمل على توفير السلع والخدمات الاستهلاكية للأعضاء بمستوى الجودة الأعلى وسعر التكلفة الأقل، فى ظل المبادئ التعاونية، وفى إطار الخطة العامة للدولة، وقد حدد هذا القانون وحدات التعاون الاستهلاكي، ومن بينها: الجمعيات التعاونية الاستهلاكية الأساسية، والاتحادات التعاونية الاستهلاكية الإقليمية، وعرف الجمعيات التعاونية الاستهلاكية الأساسية، بأنها منظمات جماهيرية ديمقراطية تتكون من المستهلكين للسلع أو الخدمات، وتعمل على تحقيق مطالب أعضائها اقتصاديًا واجتماعيًا بعقد الصلات المباشرة بين المنتج والمستهلك. وقرر بسط سريان الأحكام الخاصة بالجمعيات التعاونية الاستهلاكية الأساسية المنصوص عليها فى هذا القانون على وحدات التعاون الاستهلاكي الأخرى، وهي الجمعيات التعاونية الاستهلاكية العامة، والاتحادات التعاونية، وذلك فيما لم يرد بشأنه نص خاص. وقد أوكل المشرع في هذا القانون إلى الوزير المختص - بعد أخذ رأى الاتحاد التعاوني الاستهلاكي المركزي – وضع القواعد الواجب مراعاتها فى إعداد النظام الداخلي للجمعيات التعاونية الاستهلاكية الأساسية، وأوجب أن يشتمل هذا النظام على عدة بيانات، منها: اسم الجمعية بما يدل على صفتها التعاونية، ومقرها، ومنطقة عملها، وأغراضها، وتحديد نوع النشاط الذى تباشره. وعهد إلى الجمعية العمومية الاستثنائية للجمعية التعاونية الاستهلاكية الأساسية الاختصاص بتعديل هذا النظام، على ألا يُنفذ قرارها بالتعديل إلا بعد قيده فى السجل المعد لذلك فى المركز الرئيس للجهة الإدارية المختصة، ونشره فى الوقائع المصرية. وقد خص المشرع فى القانون ذاته الجمعية التعاونية الاستهلاكية الأساسية بمباشرة نشاطها فى أحد مجالي توفير السلع، أو الخدمات الاستهلاكية، ولم يُجز لها مباشرة نشاط غير منصوص عليه فى نظامها الداخلي.

وناط بالاتحاد التعاوني الاستهلاكي الإقليمي، والذى يتكون من الجمعيات التعاونية الاستهلاكية الأساسية، الإشراف والرقابة على الجمعيات المنتمية إليه، وعلى الأخص مباشرة المسئوليات المنصوص عليها في المادة (31) من هذا القانون، فى دائرة المحافظة المنشأ بها.

كما استظهرت الجمعية مما تقدم، أن المشرع فى قانون التعاون الاستهلاكي المشار إليه اختص الجمعيات التعاونية بالإعفاء من التأمين المؤقت والتأمين النهائي الواجب تقديمهما فى المناقصات والمزايدات التى تطرحها الأشخاص الاعتبارية العامة، والوحدات الاقتصادية التابعة للمؤسسات العامة، وأجاز لهذه الجهات التعامل مع تلك الجمعيات فى مجالي التوريد وأداء الخدمات بطريق الأمر المباشر دون التقيد بالحدود القصوى المنصوص عليها فى قانون تنظيم المناقصات والمزايدات، كما أعفاها من الضرائب على الأرباح التجارية والصناعية وعلى المهن غير التجارية. وحظر على عضو مجلس إدارة الجمعية التعاونية منافستها بالتقدم باسمه - سواء لحسابه أو لحساب غيره - أو باسم من يعول، بعطاءات تتصل بنشاط الجمعية فى المزايدات، أو المناقصات، أو الممارسات التى تُعلن عنها الحكومة، والهيئات العامة، والمؤسسات العامة، ووحدات القطاع العام، ووحدات الإدارة المحلية، وهو ما يكشف بجلاء عن انصراف إرادة المشرع في القانون المذكور إلى الترخيص للجمعيات التعاونية المشار إليها، ومن بينها الجمعيات التعاونية الاستهلاكية الأساسية - دون غيرها من وحدات التعاون الاستهلاكي - بالدخول أو الاشتراك فى المناقصات والمزايدات التى تطرحها الجهات والوحدات التي عددها نص المادة (29) من القانون ذاته، ومن بينها الجهات الخاضعة لأحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم (89) لسنة 1998، شريطة أن يتضمن النظام الداخلي للجمعية النص على ذلك، وفقًا للأحكام آنفة البيان، وهو ما أكده ذلك القانون بالحظر الذى يفرضه بالمادة (52) منه على أعضاء مجالس إدارة هذه الجمعيات، حسبما سبق بيانه، على خلاف الحال بالنسبة إلى الاتحادات التعاونية الاستهلاكية الإقليمية، ومنها: الاتحاد التعاوني الاستهلاكي الإقليمي ببورسعيد، لتعارض الاشتراك فى المناقصات والمزايدات وطبيعة الدور الإشرافي والرقابي المنوط به، خاصة أن هذه الاتحادات لا تتكون من أفراد تقوم على توفير السلع والخدمات الاستهلاكية لهم، وإنما يتكون من الجمعيات التعاونية الاستهلاكية الأساسية التى تمارس نشاطها داخل نطاق المحافظة.

ولما كان ما تقدم، وكان الثابت من الأوراق أن الجمعية العمومية الاستثنائية للجمعية التعاونية الاستهلاكية لأهالي دار السلام قررت بجلستها المعقودة بتاريخ 25/10/2005 تعديل نص المادة (4) من نظامها الداخلي، والمادة (7) من عقد التأسيس الابتدائي الخاص بها، وذلك بإضافة نشاط المناقصات والتوريدات وتعبئة السلع الغذائية لنشاطها الأصلي، داخل وخارج منطقة عملها، وتم تسجيل هذا القرار بالسجل الخاص بالإدارة العامة للتعاون الاستهلاكي بديوان عام وزارة التموين والتجارة الداخلية برقم (1169)، وتم نشر ملخصه بالوقائع المصرية في العدد (272) بتاريخ 30/11/2005، ومن ثم فإنه يحق للجمعية المذكورة، بدءًا من اليوم التالى لهذا التاريخ، الدخول فى المناقصات والمزايدات التى تطرحها الجهات الخاضعة لأحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات المشار إليه.

ولا ينال من ذلك، القول بأن الإعفاء من التأمين المؤقت والنهائي الواجب تقديمه فى المناقصات والمزايدات الذى يقرره المشرع في المادة (29) من قانون التعاون الاستهلاكى المشار إليه للجمعيات التعاونية يقتصر مجال إعماله على العمليات التي تخص مباشرة هذه الجمعيات نشاطها المقرر قانونًا في توفير السلع، أو الخدمات الاستهلاكية لأعضائها بمستوى الجودة الأعلى والتكلفة الأقل، ومن ثم ينحصر فى شراء هذه السلع والخدمات، إذ إن هذا القول يتعارض وصراحة نص الإعفاء الذى يتحدد مجال إعماله فى اشتراك الجمعيات التعاونية في المناقصات التي تطرحها الجهات المشار إليها وكذلك المزايدات، بحسبان هذه المناقصات هى وسيلة هذه الجهات في التعاقد على شراء المنقولات، أو على مقاولات الأعمال أو النقل، وغير ذلك من الأعمال بأفضل الشروط والأسعار، بغية قيام من تتعاقد معه بتوريد المنقولات أو أداء الخدمات المتعاقد عليها، هذا فضلاً عن أن التأمين المؤقت والنهائى شُرِعَ ليُقدم من صاحب كل عطاء يدخل في المناقصة إلى الجهة التي تطرحها، وهي فى الحالة المعروضة إحدى الجهات المخاطبة بأحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات المشار إليه.

 

منطوق الفتوى

لـــذلــــك

انتهت الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع إلى أحقية الجمعية التعاونية الاستهلاكية الأساسية لأهالي دار السلام في الدخول في المناقصات والمزايدات التي تطرحها الجهات الخاضعة لأحكام قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم (89) لسنة 1998، وعدم أحقية الاتحاد التعاوني الاستهلاكي الإقليمي ببورسعيد في الدخول في هذه المناقصات والمزايدات، وذلك على النحو المبين بالأسباب.

 

رئـيس الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع

 

المستشار/ يحيى أحمد راغب دكروري

النــائـــب الأول لرئـيـس مـجـلـس الـدولــة

 

صور الفتوى